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AGCOM e sanzioni di natura penale:l'art. 6 CEDU è salvo se un tribunale può riesaminare la decisione



@ Image credits: Council of Europe




OSSERVATORIO CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL'UOMO


A cura di Emanuele Sylos Labini


Nell'ottica di sviluppare un contenuto che possa essere di ausilio per studiosi e professionisti, a partire dal mese di ottobre 2020, verrà pubblicato con cadenza regolare l'Osservatorio sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la cui influenza diretta sugli orientamenti degli ordinamenti nazionali pare destinata sempre più ad aumentare.

La rubrica contiene una rassegna di stralci di pronunce accuratamente selezionate secondo la rilevanza delle questioni trattate, corredate da un breve riferimento alla massima, nonché all'indicazione dell'articolo della Convenzione violato.

Per i casi che non riguardano il nostro ordinamento, in assenza di una traduzione ufficiale in lingua italiana, si è preferito procedere ad un breve riassunto della quaestio in analisi, a cui segue il riferimento diretto al link ove è presente la pronuncia in lingua inglese.






AGCOM e sanzioni di natura penale: l'art. 6 CEDU è salvo e un tribunale può riesaminare la decicisone.


Corte EDU, sez. I, 10 dicembre 2020, Ricorsi nn. 68954/13 e 70495/13, Edizioni del Roma Società Cooperativa a r.l. e Edizioni del Roma S.r.l. c. Italia


Massima

Non sussiste la violazione dell’art. 6 CEDU allorquando la decisione con cui un’autorità amministrativa indipendente (AGCOM) applica una sanzione di natura sostanzialmente penale sia contestabile dinanzi ad un tribunale dotato di piena giurisdizione e, quindi, di fronte ad un’autorità giudiziaria imparziale e indipendente.


Caso

66. La constatazione di non conformità del procedimento dinanzi all’AGCOM con i principi del processo equo non è comunque sufficiente per concludere che vi è stata violazione dell’articolo 6 nel caso di specie. Al riguardo, la Corte osserva che le sanzioni contestate dalle ricorrenti non sono state inflitte da un giudice all’esito di un procedimento giudiziario in contraddittorio, ma da un’autorità amministrativa. Se affidare a tale autorità il compito di perseguire e punire gli illeciti non è incompatibile con la Convenzione, occorre tuttavia sottolineare che l’interessato deve poter impugnare qualsiasi decisione adottata in questo modo nei suoi confronti dinanzi a un tribunale che offra le garanzie dell’articolo 6 (…).

67. Il rispetto dell’articolo 6 della Convenzione non esclude dunque che, in un procedimento di natura amministrativa, una «pena» sia imposta in primo luogo da un’autorità amministrativa (…). Si presuppone però che la decisione di un’autorità amministrativa che non soddisfi essa stessa le condizioni di cui all’articolo 6 sia sottoposta a un controllo a posteriori da parte di un organo giudiziario con piena giurisdizione (…). Tra le caratteristiche di un organo giudiziario con piena giurisdizione vi è il potere di riformare interamente, in fatto e in diritto, la decisione emessa da un organo di grado inferiore. (…).

68. Nella fattispecie, le ricorrenti hanno avuto la possibilità, di cui si sono avvalse, di contestare le sanzioni inflitte dall’AGCOM dinanzi al tribunale amministrativo e al Consiglio di Stato. Resta da stabilire se queste due giurisdizioni fossero degli «organi giudiziari con piena giurisdizione» ai sensi della giurisprudenza della Corte.

78. Per stabilire se un tribunale possa essere considerato «indipendente» ai fini dell’articolo 6 § 1 è necessario esaminare, in particolare, le modalità di designazione e la durata del mandato dei suoi componenti, l’esistenza di una tutela contro le pressioni esterne e se vi sia o meno una apparenza di indipendenza (…). La Corte rammenta che la nozione di separazione dei poteri esecutivo e giudiziario ha acquisito un’importanza sempre maggiore nella sua giurisprudenza (…). Tuttavia, né l’articolo 6 né altre disposizioni della Convenzione obbligano gli Stati a conformarsi a una qualsiasi nozione costituzionale teorica relativa alla possibilità di limitare l’interazione tra i poteri (…).

79. La Corte rammenta che l’imparzialità si definisce generalmente come l’assenza di pregiudizio o di partito preso e può essere valutata in vari modi. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, ai fini dell’articolo 6 § 1, l’imparzialità deve valutarsi secondo un approccio soggettivo, tenendo conto della convinzione personale e del comportamento del giudice, ossia della questione se quest’ultimo abbia dato prova di partito preso o pregiudizio personale nel caso di specie, e anche secondo un approccio oggettivo, che consiste nel determinare se il tribunale offrisse, soprattutto attraverso la sua composizione, delle garanzie sufficienti per escludere qualsiasi dubbio legittimo circa la sua imparzialità (…).

80. Nella grande maggioranza delle cause che sollevano questioni relative all’imparzialità, la Corte ha fatto ricorso all’approccio oggettivo (…). Tuttavia, il confine tra l’imparzialità soggettiva e l’imparzialità oggettiva non è ermetico (…).

81. Per quanto riguarda la valutazione oggettiva, è opportuno chiedersi se, indipendentemente dalla condotta personale del giudice, alcuni fatti verificabili autorizzino a sospettare dell’imparzialità di quest’ultimo. (…).

82. La valutazione oggettiva riguarda principalmente i legami, gerarchici o di altro tipo, tra il giudice e altre parti del procedimento (…).

83. I concetti di indipendenza e imparzialità oggettiva sono strettamente legati e, a seconda delle circostanze, possono richiedere un esame congiunto (…).

84. La Corte osserva anzitutto, sulla questione della duplicità delle funzioni del presidente dell’AGCOM, che l’interessato aveva indubbiamente ricevuto il titolo di presidente onorario del Consiglio di Stato, ma non ha mai esercitato funzioni giudiziarie presso tale organo.

85. La Corte rammenta, inoltre, (…) che la maggior parte dei giudici amministrativi sono nominati mediante concorso pubblico e che, ai sensi della Costituzione italiana, la legge garantisce l’indipendenza del Consiglio di Stato rispetto al governo.

86. (…) Nella fattispecie, non esistono elementi tali da far sorgere, per le ricorrenti, dei timori oggettivamente giustificati (…).

87. Le considerazioni sopra esposte sono per la Corte sufficienti per concludere che il fatto che il presidente dell’AGCOM sia stato anche nominato presidente onorario del Consiglio di Stato non è di natura tale da mettere in discussione l’indipendenza e l’imparzialità oggettiva dell’alta giurisdizione che è stata chiamata a decidere sui ricorsi presentati dalle ricorrenti avverso la sanzione dell’AGCOM.

88. La Corte osserva inoltre che le doglianze delle ricorrenti riguardano, da una parte, il diritto di accesso a un tribunale dotato della piena giurisdizione e, dall’altra, il riesame giudiziario, a loro avviso incompleto, della sanzione pronunciata dall’AGCOM.

89. Nella fattispecie, le ricorrenti hanno potuto contestare la sanzione controversa dinanzi al TAR e impugnare la decisione di quest’ultimo dinanzi al Consiglio di Stato. La Corte osserva che le udienze si sono tenute pubblicamente dinanzi a queste due giurisdizioni (…), il che ha permesso un confronto orale tra le parti e il rispetto del principio della parità delle armi. Secondo la giurisprudenza della Corte, il TAR e il Consiglio di Stato rispettano i requisiti di indipendenza e di imparzialità che il «tribunale» deve possedere ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione (…)

90. La Corte rammenta, anzitutto, che merita di essere chiamato «tribunale» ai sensi dell’articolo 6 § 1 soltanto un organo dotato di piena giurisdizione e che rispetta una serie di requisiti come l’indipendenza nei confronti dell’esecutivo e delle parti in causa (…).

91. Inoltre, la Corte rammenta che la natura di un procedimento amministrativo può differire, sotto diversi aspetti, dalla natura di un procedimento penale nel senso stretto del termine. Se queste differenze non possono esonerare gli Stati contraenti dal loro obbligo di rispettare tutte le garanzie offerte dall’articolo 6, esse possono tuttavia influenzare le modalità della loro applicazione (…).

92. La Corte osserva che, nel caso di specie, i giudici amministrativi hanno esaminato i vari motivi di fatto e di diritto sui quali è basato il ricorso delle società ricorrenti, e hanno pertanto valutato gli elementi di prova raccolti dall’AGCOM.

93. Di conseguenza, la Corte osserva che la competenza dei giudici amministrativi non era limitata a un semplice controllo di legalità. (…).

94. Poiché la decisione dell’AGCOM è stata sottoposta a un controllo a posteriori da parte di organi giudiziari dotati di piena giurisdizione, non è ravvisabile, nella presente causa, alcuna violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione. (…)”.


(A cura di Giuliana Costanzo)

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