• Avv. Fabrizia Rumma

Confisca urbanistica e CEDU: la proporzionalità della misura al vaglio della Consulta

Corte d’appello di Bari, sez. II, ordinanza del 18 maggio 2020

di Giuliana Costanzo



Con ordinanza del 18 maggio 2020, la Corte d’appello di Bari ha sollevato questione di legittimità costituzionale con riferimento al possibile contrasto fra l’art. 44, comma 2, d.P.R. 380/2001 e l’art. 117 Cost., nella parte in cui tale disposizione, prevedendo un’applicazione automatica ed incondizionata della confisca urbanistica in caso di lottizzazione abusiva, non consentirebbe l’applicazione in via principale di una sanzione meno grave, così contrastando con il principio di proporzionalità previsto nell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU come interpretato nella sentenza della Grande Camera della Corte EDU, Giem s.r.l. e altri c. Italia.

La questione, seppur priva ancora della risposta della Consulta, risulta già di particolare interesse in quanto capace di evidenziare come il tema della confisca urbanistica funga da terreno privilegiato su cui corti nazionali e Corte EDU hanno scelto di giocare, tramite il tentativo di delimitazione del suo regime di applicazione, quella partita, anche politica, volta a definire fino a che punto le indicazioni provenienti dalla dimensione europea possano integrare, modificare ed indirizzare le scelte nazionali di politica criminale, sia a livello legislativo che a livello applicativo.

Diverse, infatti, le pronunce mediante cui la Corte EDU ha nel tempo spinto i giudici italiani ad una ridefinizione applicativa dell’istituto.

Si rammentino, in tal senso: le sentenze Sud fondi e altri c. Italia, del 2007 e del 2009, con cui la Corte EDU ha ritenuto che, a prescindere dalla qualificazione formale ricevuta nell’ordinamento interno, la confisca urbanistica, per le sue caratteristiche intrinseche, debba configurarsi come una pena, soggetta in quanto tale all’art. 7 CEDU e applicabile solo nei confronti di colui la cui responsabilità sia stata accertata in ragione di un legame intellettuale (coscienza e volontà) con i fatti; la sentenza Varvara c. Italia, del 2013, con cui giudici di Strasburgo avevano tentato di sostenere che un’applicazione della confisca urbanistica conforme all’art. 7 CEDU fosse compatibile solo con una sentenza di condanna e non fosse invece applicabile ove fosse intervenuta la prescrizione del suddetto reato (interpretazione poi smontata e ridefinita dalla Corte costituzionale italiana con sentenza n. 49/2015); la sentenza della Grande Camera della Corte EDU Giem s.r.l. e altri c. Italia, del 2018, rilevante non solo nella parte in cui sottolinea l’adeguamento della giurisprudenza italiana alle letture provenienti dalla dimensione europea, ma soprattutto, ai fini dell’ordinanza di cui si discute, per le indicazioni riscontrabili in relazione alla necessità che nell’applicazione della confisca urbanistica venga altresì rispettato il principio di proporzionalità di cui all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU.

Nella sentenza della Grande Camera, infatti, si legge: «Per quanto riguarda la proporzionalità della misura, l’articolo 1 del Protocollo n. 1 richiede, per qualsiasi ingerenza, un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito […]. Questo giusto equilibrio è rotto se la persona interessata deve sostenere un onere eccessivo ed esagerato […]. Al fine di valutare la proporzionalità della confisca, possono essere presi in considerazione i seguenti elementi: la possibilità di adottare misure meno restrittive, quali la demolizione di opere non conformi alle disposizioni pertinenti o l’annullamento del progetto di lottizzazione; la natura illimitata della sanzione derivante dal fatto che può comprendere indifferentemente aree edificate e non edificate e anche aree appartenenti a terzi; il grado di colpa o di imprudenza dei ricorrenti o, quanto meno, il rapporto tra la loro condotta e il reato in questione […]. L’applicazione automatica della confisca in caso di lottizzazione abusiva prevista – salvo che per i terzi in buona fede – dalla legge italiana è in contrasto con questi principi in quanto non consente al giudice di valutare quali siano gli strumenti più adatti alle circostanze specifiche del caso di specie e, più in generale, di bilanciare lo scopo legittimo soggiacente e i diritti degli interessati colpiti dalla sanzione».

A quest’ultima attestazione di principio si collega la questione che viene in rilievo nel caso di specie, concernente una ipotesi di lottizzazione abusiva di terreni su cui l’amministrazione comunale aveva illegittimamente rilasciato permessi di costruire ed in cui, ad avviso della Corte d’appello, l’applicazione, a valle, della confisca urbanistica nei confronti dei proprietari finisce per ricadere sull' «anello debole e finale del meccanismo […] che, per una negligenza non scusabile sul piano giuridico ma comunque limitata, subirebbero un danno enorme dalla perdita della proprietà acquistata con grandi sacrifici familiari e vedrebbero destinata la proprietà lottizzata, per giunta, proprio al Comune, i cui principali esponenti sono stati i protagonisti negativi della creazione della situazione fondatamente riscontrata dagli inquirenti. Si ritiene che, in seno ad un doveroso bilanciamento delle opposte esigenze, dunque alla ricerca di un equilibrio tra l’ingerenza nel diritto del singolo e le esigenze di salvaguardia dell’interesse generale, gli imputati ed i terzi che devono essere chiamati a rispondere delle loro azioni solo per colpa debbano essere messi in condizione di adeguare la destinazione d’uso, mediante apposite opere, alle prescrizioni allo stato ineludibili del piano regolatore generale».

Alla luce di tali considerazioni, dovendo ritenere vincolanti le conclusioni raggiunte nella sentenza Giem e altri c. Italia, «in quanto le decisioni della Corte EDU, quando evidenziano una situazione di oggettivo contrasto della normativa interna con la Convenzione europea, assumono rilevanza anche nei processi diversi da quello nel cui ambito sono state pronunciate», ma non potendo procedere direttamente ad una interpretazione differente dell’art. 44, comma 2, T.U. edilizia – poiché si tratterebbe di un’inammissibile operazione creativa, contraria alla disposizione espressa di legge e preclusa dai canoni generali dell’interpretazione – si impone alla Corte di merito la rimessione della questione alla Corte costituzionale.

Così, richiamando i principi già enunciati dalla Consulta con le sentenze nn. 348 e 349 del 2007, n. 96 del 2010 e n. 49 del 2015, la Corte d’appello di Bari «solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44 secondo comma D.P.R. 380/01 per contrasto con l’art. 117 Cost. nella parte in cui, qualora la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite risulti sproporzionata alla luce delle indicazioni della giurisprudenza della CEDU espressa dalla Grande Camera nella sentenza del 28.6.2018, Giem e altri c. Italia, non consente l’applicazione in via principale di una sanzione meno grave, come quella dell’obbligo di procedere all’adeguamento parziale delle opere eseguite per renderle integralmente conformi alle legittime prescrizioni della pianificazione urbanistica generale, nei confronti dei soggetti rimproverabili per aver tenuto solo una lieve condotta colposa con riguardo alla lottizzazione abusiva».

Dunque, la “saga” della confisca urbanistica continua. Questa volta, ad essere sotto esame è la proporzionalità della misura: ciò che si chiede, in fondo, è di restituire al giudice la possibilità di valutare, di ponderare, di bilanciare gli interessi in gioco e di applicare “pene” modellate sul caso specifico e non espressione di automatismi sanzionatori.

Nell’attesa di scoprire se e, soprattutto, come la Corte costituzionale risponderà al quesito sottopostole, pare certo che questa lunga storia, comunque termini, riesce ancora una volta ad evidenziare chiaramente la veste flessibile ricoperta dai diritti dell’uomo, la cui tutela rappresenta lo strumento potenzialmente più idoneo ad armonizzare ed attenuare le differenze intercorrenti fra modelli e sistemi diversi, anche in materia penale.

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