• Remo Trezza

POTERE DI ANNULLAMENTO STRAORDINARIO DELL’ORDINANZA DEL SINDACO DI MESSINA (Parere 7 aprile, n. 735)

#2020_UN_ANNO_DI_SENTENZE

di seguito uno stralcio della pronuncia

(a cura di Giovanni Pagano)


Sotto un primo profilo, l’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 dichiara espressamente (secondo e ultimo “Ritenuto” di pag. 1) di ritenere “necessario adottare, sull'intero territorio nazionale, ulteriori misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19”. Essa ha per destinatari, dichiaratamente, tutte le persone che intendano “fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco, Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto”. È autoevidente, senza che occorra al riguardo aggiungere particolari motivazioni, che è del tutto inconfigurabile, nel vigente ordinamento giuridico, un potere del Sindaco di un Comune di dettare norme che possano trovare applicazione ed avere efficacia obbligante al di fuori del perimetro della propria circoscrizione territoriale.


L’ordinanza oggetto di annullamento straordinario, inoltre, impone determinati obblighi di fare a tutte le persone che intendano “fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina” consistenti nella registrazione, almeno 48 ore prima dell’orario previsto di partenza, nel sistema on-line www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul web e sulla pagina istituzionale del Comune di Messina, fornendo una serie di dati identificativi personali e relativi alla località di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del trasferimento.


Sotto tale profilo la previsione in esame si pone in contrasto con l’art. 23 della Costituzione, che fa divieto a qualsiasi pubblica autorità di imporre ai cittadini prestazioni personali o patrimoniali “se non in base alla legge” (legge che, in questo caso, certamente non sussiste).

Per di più, è da notare, l’ordinanza sindacale n. 105, nel richiedere [pag. 5, punto 2, lett. g)] di “dichiarare di avere informato il Sindaco del Comune di destinazione, allegando la richiesta munita di apposito Visto/Nulla Osta del Sindaco”, impone ai Sindaci dei Comuni di destinazione un nuovo, atipico, dovere funzionale, consistente nel rilascio, a richiesta, di siffatto nulla osta, il che ulteriormente dimostra l’abnormità, sotto questo profilo, dell’ordinanza in esame.


L’ordinanza in esame si pone dunque in contrasto con il principio di uguaglianza espresso dall’art. 3 Cost., poiché introduce una irragionevole disparità di trattamento nei confronti delle persone che per motivi legittimi hanno necessità di attraversare lo Stretto, rispetto alla generalità dei cittadini sul restante territorio nazionale.


Ma soprattutto l’ordinanza in questione, nella parte in cui introduce, senza alcuna base di legge, un potere comunale di previa autorizzazione all’ingresso e al transito sul territorio comunale (obbligo di “Attendere il rilascio da parte del Comune di Messina, e per esso della Polizia Municipale . . . del Nulla Osta allo spostamento”), si pone in contrasto diretto ed evidente con la libertà personale e la libertà di circolazione previste dalla Parte I, Titolo I (Rapporti civili) della Costituzione, artt. 13 e 16. L’art. 13 ammette, quale unica deroga alla libertà personale “inviolabile” (a parte gli atti dell’Autorità giudiziaria, nei soli casi e modi previsti dalla legge), “In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge” i provvedimenti provvisori che l’autorità di pubblica sicurezza può adottare (e che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'Autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto). L’art. 16 prevede che “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza” (principio ribadito anche dall’art. 120 Cost.).

Sussistono e sono fondati altresì gli ulteriori profili di censura sollevati dal Ministero dell’interno.


L’ordinanza sindacale in questione viola la disciplina di derivazione comunitaria in materia di protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, che costituisce senz’altro materia riservata alla potestà legislativa esclusiva statale (cfr. Corte cost., sentenza n. 271 del 2005), nella parte in cui impone, senza alcuna base di legge statale, alle persone di dichiarare e iscrivere, nel sito indicato, una pluralità di dati personali riservati in funzione dell’esercizio di un diritto fondamentale di circolazione costituzionalmente riconosciuto.


L’ordinanza in esame viola altresì le attribuzioni statali esclusive in materia di ordine e sicurezza pubblici (sulla cui spettanza allo Stato si veda la sentenza della Corte cost. n. 208 del 2018), nella parte in cui richiama, in motivazione, non meglio precisate esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica connesse al possibile verificarsi di rilevanti flussi di spostamenti di persone.

Essa viola infine anche le attribuzioni riservate allo Stato in materia di profilassi internazionale, di cui all’art. 117, secondo comma lett. q), della Costituzione, materia in appartenenza statale, come ribadito di recente dalla Consulta (sentenza n. 5 del 2018).

Sussistono altresì i plurimi profili di illegittimità, nel loro insieme tali da pregiudicare l’unitarietà dell’ordinamento, consistenti in dirette violazioni delle specifiche e puntuali disposizioni emergenziali statali.


...La disciplina statale vigente destinata a regolare i profili trattati dall’ordinanza sindacale n. 105 del 5 aprile 2020 è costituita, più in particolare, dal d.P.C.M. 22 marzo 2020, che ha introdotto [art. 1, comma 1, lettera b)] per tutte le persone fisiche il divieto di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute... con specifico riferimento all’attraversamento dello Stretto di Messina, ha disposto la sospensione del trasporto marittimo dei viaggiatori da e verso la Sicilia, la prosecuzione del solo trasporto delle merci possibilmente su unità di carico isolate non accompagnate, la limitazione degli spostamenti via mare dei passeggeri da Messina per Villa San Giovanni e Reggio Calabria e viceversa a sole 4 corse giornaliere A/R da effettuarsi nella fascia oraria dalle ore 6 alle 21 ed esclusivamente per gli appartenenti alle forze dell’ordine e alle forze armate, agli operatori sanitari pubblici e privati, ai lavoratori pendolari o per comprovate esigenze di lavoro, gravi motivi di salute e situazioni di necessità.


Le sopra richiamate previsioni normative non prevedono particolari modalità per la certificazione della sussistenza delle condizioni che legittimano lo spostamento sull’intero territorio nazionale. Solo con direttiva ai Prefetti del Ministro dell’interno dell’8 marzo 2020 è stato precisato che la sussistenza delle suddette condizioni debba essere comprovata tramite autocertificazioni da rendere agli organi di polizia preposti a vigilare sulla osservanza delle misure straordinarie imposte per il contenimento della diffusione dell’epidemia. In ogni caso non sono comunque previste preventive autorizzazioni o certificazioni.


Sussistono, dunque, i vizi di legittimità, per diretta violazione della normativa statale speciale sopra richiamata, come denunciati sia dal Ministero dell’interno, sia dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, anche e tra l’altro perché l'ordinanza in esame viola i limiti di oggetto cui al comma 1 dell’art. 3 del decreto-legge n. 19 del 2020, con “incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale” (quali il transito e lo stesso trasporto di merci sullo stretto di Messina), in violazione del divieto sancito dal comma 1 dell’art. 3 ora citato, e perché non adduce adeguatamente quelle “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso” che sole avrebbero potuto legittimare l’adozione, “Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento”, le a “introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all'articolo 1, comma 2, esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza”.


In presenza di emergenze di carattere nazionale, dunque, pur nel rispetto delle autonomie costituzionalmente tutelate, vi deve essere una gestione unitaria della crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva di gestione dell’emergenza, soprattutto in casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà costituzionali.

Per le ragioni prima esposte, l’articolo 3 d.l. cit. riconosce un’autonoma competenza ai presidenti delle regioni e ai sindaci ma solo al ricorrere di questi presupposti e delle seguenti condizioni:

a. nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento;

b. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;

c. esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza;

d. senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale.


La Sezione osserva infine che, come correttamente rappresentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’inefficacia dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020, direttamente comminata dalla legge (art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020) per le “ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza in contrasto con le misure statali”, o eccedenti “i limiti di oggetto cui al comma 1”, non fa venir meno “l'interesse governativo all'annullamento, a tutela dell'unitarietà dell'ordinamento della Repubblica, occorrendo comunque rimuoverla quantomeno per esigenze di chiarezza e univocità dei precetti cui i cittadini devono attenersi”.


Sotto il profilo procedurale, deve infine evidenziarsi come sia in re ipsa, senza che occorra al riguardo addurre una particolare motivazione, l’urgenza di provvedere alla tempestiva rimozione dall’ordinamento giuridico dell’ordinanza sindacale oggetto di esame, urgenza che è dimostrata da tutte le considerazioni sopra svolte, oltre che dalla considerazione della particolare delicatezza della disciplina, che deve essere chiara e univoca, del transito attraverso lo stretto di Messina, che costituisce comunque il principale collegamento tra la terraferma e la Sicilia. Ne consegue, evidentemente, la non necessità di dare applicazione alle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990.


Per tutte le esposte considerazioni, è parere della Sezione che sussistano nella fattispecie i presupposti perché si provveda all’annullamento straordinario dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020, a tutela dell'unità dell'ordinamento, ai sensi degli articoli 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400 e 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

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