Consiglio di Stato, Sez. III, 28 aprile 2020, n. 2722.
Concessioni e autorizzazioni amministrative: rinnovo licenza di porto di pistola per difesa personale
Rigetto. Art. 42 TULPS: “dimostrato bisogno” di andare armati. Orientamento confermato.
Con recente sentenza n. 2722, pubblicata il 28 aprile ultimo scorso, il Consiglio di Stato, Sezione III, si è occupato della sussistenza del requisito del “dimostrato bisogno” ex art. 42 TULPS, con riferimento ad un caso di specie in cui la richiesta di rinnovo di porto di pistola per difesa personale era stata formulata da un cittadino che ne era titolare da circa 30 anni.
Nell’ambito del nostro ordinamento giuridico, vige il generale divieto di andare armati ai sensi dell’art. 699 cod. pen., reato in cui l'offesa consiste nella messa in pericolo del bene giuridico, con conseguente anticipazione della tutela penale a prescindere dal verificarsi di un danno.
Il “Porto abusivo di armi” di cui all’art. 699 cod. pen. fonda il suo presupposto, pertanto, nell’assenza di speciale autorizzazione ex art. 42 TULPS, il quale attribuisce al questore la facoltà di dare licenza per porto d'armi lunghe da fuoco e al prefetto la facoltà di concedere, in caso di dimostrato bisogno, licenza di portare rivoltelle o pistole di qualunque misura o bastoni animati la cui lama non abbia una lunghezza inferiore a centimetri 65.
E ciò ferme restando alcune tipologie di armi per cui non è ammessa licenza (le c.d. armi bianche, la cui destinazione naturale è l’offesa alla persona), punite dal secondo comma dell’art. 699 c.p., e le armi improprie, le quali, salve autorizzazioni, non possono essere portate, fuori della propria abitazione o delle appartenenze di essa ai sensi dell’art. 4 legge 110/1975.
Il bene giuridico tutelato dalla superiore fattispecie contravvenzionale è costituito dall’ordine pubblico e dagli interessi generali dello Stato di controllare le armi sul territorio. Bene, rispetto al quale, la possibilità del cittadino di detenere armi, a seguito di apposito rilascio di licenza, si configura come una mera facoltà, una eccezione al generale divieto, non potendo ravvisarsi in materia un diritto soggettivo nemmeno ove sussistano delle concrete minacce alla persona, essendo l’uso della forza una prerogativa statuale.
Al porto d’arma per difesa personale, quindi, corrisponde una posizione soggettiva identificabile nell’interesse legittimo e giammai nel diritto assoluto, con correlato potere discrezionale dell’amministrazione di valutare quanto addotto dal richiedente in merito al “dimostrato bisogno” di andare armati a tutela della propria incolumità personale.
Ebbene, a seguito di apposita direttiva del Ministero dell’Interno, dipartimento di Pubblica sicurezza, con la quale alcuni anni orsono sono stati indicati dei limiti più stringenti per il rilascio della licenza di porto d’armi, si è posto in capo agli operatori prefettizi, nel caso di domanda di rinnovo dell’autorizzazione amministrativa in scadenza, il problema del “consolidamento” dell’interesse sotto il profilo del principio di affidamento, quale corollario della certezza del diritto.
Nella prassi amministrativa, è avvenuto infatti che il porto di pistola sia stato sovente rinnovato al richiedente, in considerazione della assunzione di cariche sociali apicali all’interno di aziende, sul presupposto di ingenti movimentazioni di denaro, ma anche a tutela della incolumità personale derivante dalla notorietà sul proprio territorio e ciò anche in carenza di denunciate aggressioni alla persona o al patrimonio, senza purtuttavia attribuire rilievo a priori e ratione personae ad alcune predeterminate categorie (imprenditori, magistrati, avvocati, notai et similia).
Soltanto negli ultimi anni, invece, si è assistito a richiesta di integrazioni delle motivazioni sottese alle richieste di rinnovo, da parte delle questure e al fine di esprimere il parere di propria competenza, rispetto a quelle fornite in fase di primo rilascio e delle successive conferme, ritenendo che il mancato sopravvenire di circostanze nuove non consenta di considerare sussistente il requisito del “dimostrato bisogno” di andare armato.
Ne deriva che i pareri negativi rilasciati dalle questure alle prefetture si basano, principalmente, su una lettura degli atti dai quali non emergerebbero nuovi elementi a supporto del necessario “dimostrato bisogno”, concreto e attuale, di andare armati.
Tuttavia, alla luce del principio di affidamento, è evidente come dovrebbero assumere vieppiù rilevanza le segnalazioni di elementi di discontinuità, di novità, rispetto ai profili oggettivi e soggettivi che, negli anni, hanno indotto le UTG a rinnovare il porto d’arma a titolo di difesa personale in favore di un richiedente.
Ove, infatti, si trattasse di una istanza di licenza di porto d’armi o anche di un rinnovo di una licenza ottenuta recentemente, anche in virtù delle direttive più stringenti in materia del Ministero, sarebbe certamente da valutare l’attualità delle ragioni e la sopravvenienza di elementi integrativi rispetto a quelli forniti nel tempo.
Ma, nei casi di rinnovo più volte susseguitisi, saranno dirimenti negativamente le condotte addebitabili ad un istante che facciano dubitare del buon uso dell’arma, o in ogni caso propendere per una insufficiente capacità di dominio dei suoi impulsi ed emozioni.1
Pertanto, i provvedimenti prefettizi in materia dovrebbero tener conto non tanto (o non solo) di elementi di novità che rafforzino l’esigenza dell’istante di andare armato, ma piuttosto del fattore temporale della titolarità del porto d’arma; dell’affidamento ingenerato nel titolare dal decorso di un lungo periodo di tempo; dell’assenza o meno di elementi di novità, ma nel senso di evenienze ostative - sotto il profilo oggettivo o soggettivo – o che, quantomeno, mettano in dubbio un uso corretto dell’arma da parte del titolare.
Si segnala a tal proposito una recente sentenza del Consiglio di Stato2, con la quale i magistrati di Palazzo Spada hanno evidenziato che il potere dell’amministrazione di mutare orientamento in ordine all’autorizzazione al porto d’armi per difesa personale non è in discussione, ma al contempo è incontroverso in tal caso l’obbligo di farlo con adeguata motivazione specie allorché detto permesso sia risalente nel tempo e sistematicamente prorogato, nell’assenza di qualsivoglia forma di abuso del suo titolare.
Il Consiglio di Stato, nella summenzionata sentenza, rileva quindi che un diniego di un rinnovo di porto d’arma - cronologicamente datato - necessita di una motivazione “rafforzata”, che tenga conto di fattori oggettivi, quali – per l’appunto – l’assenza di qualsivoglia abuso del suo titolare, indicando le ragioni (anche di ordine generale) per le quali l’amministrazione abbia inteso mutare orientamento, rispetto ai precedenti rinnovi.
Ergo, la motivazione dovrà evidenziare perché gli elementi in precedenza ritenuti sufficienti a giustificare il titolo non lo sono più, oppure quale diversa ponderazione sia stata operata tra l'interesse privato alla difesa e l'interesse pubblico al contenimento del numero delle armi in circolazione sul territorio.
Vengono in risalto, quindi, i principi di trasparenza, di coerenza dell’agire amministrativo e, al contempo, quello di legittimo affidamento del privato.
Un’altra sentenza, questa volta di un Tribunale Amministrativo Regionale3, ha preso in considerazione la vicenda di un ricorrente, proprietario di un esercizio commerciale e titolare di licenza di porto di pistola per difesa personale, rilasciata per la prima volta nel 1987 e rinnovata per ben 30 anni, sulla scorta della dichiarata necessità di dover eseguire il trasporto quotidiano di contanti (incassi) dal proprio negozio alla abitazione.
Successivamente, all’atto dell’ultima richiesta di rinnovo, veniva espresso - dalle competenti Forze dell’Ordine - parere contrario al rinnovo dell’autorizzazione di polizia, in ragione dell’assenza di “elementi oggettivi che giustifichino tutt’ora il dimostrato bisogno dell’arma”.
Dunque, la prefettura di residenza dell’istante comunicava il preavviso di rigetto ex art. 10bis l. 241/90, ritenendo non concludente l’esigenza di trasporto dei contanti (essendovi degli istituti di credito nelle vicinanze) e che in ogni caso, agli atti dell’Arma, quegli non risultasse aver subito minacce, aggressioni o atti intimidatori. Veniva, quindi, emesso il provvedimento di diniego di rinnovo, impugnato dinanzi al TAR.
Il Tribunale Amministrativo Regionale, ricostruendo giuridicamente la facoltà di detenere armi, ha considerato come ai fini del diniego di autorizzazione possano assumere rilevanza anche fatti isolati, ma significativi potendo altresì l’Amministrazione valorizzare nella loro oggettività sia fatti costituenti reato, sia avvenimenti concretamente avvenuti e condizioni personali del soggetto che non assumano rilevanza penale, anche non attinenti al profilo delle armi, da cui si possa desumere la non completa affidabilità all’uso delle stesse. Ciò, naturalmente, all’esito di una adeguata e puntuale istruttoria, di cui deve essere data intellegibile contezza nella motivazione del provvedimento.
I magistrati amministrativi hanno tenuto conto, invero, di come l’esponente - nella vicenda sottoposta al loro vaglio - abbia argomentato come non solo non siano emersi a carico dello stesso fatti di rilievo sul piano penale, ma la stessa condotta serbata nel corso di svariati anni di disponibilità di armi non abbia mai fatto sorgere dubbi circa un eventuale utilizzo scorretto o improprio dell’arma.
Per quanto concerne la motivata necessità di utilizzare il contante da parte del ricorrente, il TAR Veneto ha evidenziato: “ … Il Collegio ben conosce (e condivide) l’orientamento giurisprudenziale che, da un lato, ritiene che il dimostrato bisogno dell’arma … deve riposare su specifiche e attuali circostanze … e che lo stesso dimostrato bisogno non possa essere provato neppure sulla base della mera appartenenza ad una determinata categoria professionale o dello svolgimento di una determinata attività economica, così come non può ricavarsi dalla pluralità e consistenza degli interessi patrimoniali del richiedente, o dalla conseguente necessità di movimentare rilevanti somme di denaro4 … tutto ciò premesso, deve però evidenziarsi che nel caso in esame – trattandosi di diniego di rinnovo del porto d’armi – l’Amministrazione non poteva esimersi dall’indicare nella motivazione il mutamento delle circostanze, di fatto e soggettive, che l’avevano già indotta a rilasciare, negli anni antecedenti, il suddetto titolo, dovendosi dare conto dei fatti ostativi sopravvenuti e del mutato interesse pubblico al rilascio della licenza, a salvaguardia del legittimo affidamento del cittadino5”.
In definitiva, quindi, nell’ipotesi di richiesta di rinnovo della licenza di porto d’armi per difesa personale, nel caso in cui l’Amministrazione opti per un provvedimento negativo, che si ponga in contrasto rispetto a quelli confermativi adottati in passato, la stessa deve dare adeguatamente conto, con un motivazione “rafforzata”:
- dell’eventuale mutamento delle condizioni e dei presupposti (di fatto e soggettivi) che avevano dato luogo all’originario rilascio della licenza medesima e ai suoi successivi rinnovi;
- nel caso in cui nulla sia cambiato in ordine alle superiori circostanze di fatto, né sia intervenuto un motivo ostativo all’uso dell’arma, delle ragioni del diniego, “evidenziando perché gli elementi in precedenza ritenuti sufficienti a giustificare il titolo non lo sono più, oppure quale diversa ponderazione sia stata effettuata tra l’interesse privato alla difesa e l’interesse pubblico al contenimento del numero delle armi in circolazione sul territorio …”.
In tal caso, l’Amministrazione deve utilizzare dei criteri rigorosi e ciò a salvaguardia, come detto, del principio di coerenza dell’agire amministrativo e del legittimo affidamento del cittadino.
Nell’ambito di questa consolidata giurisprudenza, si inserisce quindi la recentissima sentenza del Consiglio di Stato n. 2722, del 28 aprile scorso, che rilevando la circostanza del possesso di licenza del titolare da oltre vent’anni, ha statuito che “l’istanza volta ad ottenere il rilascio di licenza di porto d’armi per difesa personale deve essere vagliata in concreto alla luce di un complessivo giudizio connotato da lata discrezionalità che si sostanzia nell’espressione di una valutazione sintetica in ordine al possesso, nel richiedente, del requisito dell’affidabilità desunto dalla sua condotta globalmente considerata”.
I Giudici amministrativi affermano, di conseguenza, che l’elevata discrezionalità deve essere esercitata secondo i principi di trasparenza dell’azione amministrativa e di legittimo affidamento del privato, senza trasmodare in irrazionalità manifesta.
La motivazione, sottesa al diniego, dovrà quindi dare atto del mutamento delle circostanze, di fatto e soggettive, che l’avevano già indotta a rilasciare, negli anni antecedenti, il suddetto titolo, soprattutto in ipotesi in cui il rinnovo sia stato accordato per molti anni, senza che il richiedente abbia mai dato luogo a delle condotte tali da far dubitare della sua affidabilità nell’uso delle armi.
Orbene, ove non vi siano fattori di frattura sotto il profilo soggettivo né emergano motivi ostativi sopravvenuti, l’unico altro motivo da andare a ponderare sarà quello di un eventuale decremento del tasso statistico, relativo ai reati predatori, che assumendo valenza oggettiva potrà indurre la Prefettura, applicando dei criteri rigorosi, ad evadere negativamente una pratica di rinnovo.
Nel caso preso in esame dal Consiglio di Stato, tuttavia, si è dato atto che anche la peculiarità di uno specifico contesto territoriale, avuto riguardo ad un’alta densità criminale di riferimento, è tale da esporre di per sé la sicurezza pubblica e, quindi, quella individuale, a dei seri pericoli.
1 TAR Lombardia Milano Sez. I, Sent., (ud. 23.01.2019) 29.01.2019, n. 206.
2 Consiglio di Stato, Sez. III, Sent., 3 luglio 2018, n. 4055.
3 TAR Veneto, Sez. I, Sent., (22.5.2019), 8.7.2019, n. 811.
4 Consiglio di Stato, Sez. III, Sent. 10 aprile 2019, n. 2359.
5 TAR SICILIA, Palermo, Sez. I, Sent., 24 aprile 2019, n. 1137; TAR LOMBARDIA, Milano, sez. I, Sent. 29 gennaio 2019, n. 206.
Cosimo Gambadauro, Consigliere di Prefettura
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