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Il diritto penale di fronte al COVID19 - di Ilaria Romano



Sono ormai noti i provvedimenti emanati dal Governo italiano per il contenimento dell’infezione da COVID-19. In particolare, l’ultimo DPCM del 09 marzo ha prodotto gli effetti di estendere la c.d. zona rossa a tutto il territorio nazionale e di imporre regole ancora più stringenti per ottenere, nella più ampia misura possibile, il contenimento sociale.

Se queste norme si riveleranno efficaci, solo il tempo potrà dirlo. Per ora, si registra il successo del contenimento della zona di Codogno, dove, secondo le ultimissime notizie1, non si è verificato nessun nuovo contagio.

Il buon esito di tale azione di isolamento è dovuto a diversi fattori, in primis sociali (lo stesso Sindaco di Codogno, nelle interviste rilasciate, parla di “quarantena fatta seriamente”2).

Giova tuttavia ricordare che le prescrizioni igienico-sanitarie e comportamentali in generale, emanate sotto la spinta della necessità e dell’urgenza, devono essere rispettate non solo per impedire il propagarsi del virus, ma altresì per evitare di incorrere in pesanti conseguenze sanzionatorie.

Si è sentito molto spesso parlare, negli ultimi concitati giorni, delle pene cui si va incontro in caso di violazione degli obblighi imposti.

Le norme di legge che vengono in rilievo sono gli artt. 650, 483, 438 e 452 c.p.. Si tratta di fattispecie di reato molto eterogenee tra loro, per natura (contravvenzionale o delittuosa), cornice edittale, beni giuridici tutelati e persone offese.

Tuttavia, le stesse sono unite dai comuni scopi di tutelare, direttamente o indirettamente, la pubblica incolumità, e di garantire il mantenimento dell’ordine sociale.

L’articolo più menzionato è certamente il 650 c.p., rubricato “Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità”, a mente del quale “chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a euro 206”.

Il reato, pertanto, è contravvenzionale. L’ampiezza della sua formulazione (trattasi di c.d. “norma penale in bianco”) fa sì che anche il bene giuridico presidiato dalla stessa sia piuttosto esteso, e si concretizzi nella “polizia di sicurezza”, relativa all’ordine pubblico “in senso generico, inteso come il buon assetto e il regolare andamento del vivere civile, cui corrispondono nella collettività l’opinione e il senso della tranquillità e della sicurezza”3. Persona offesa dal reato è la collettività, nei cui confronti l’ordine deve essere adempiuto (motivo per cui è necessario, ai fini della configurabilità della fattispecie, che il provvedimento sia emesso nell’interesse della collettività e non dei privati cittadini4); il singolo consociato che risulti pregiudicato dall’inosservanza del precetto potrà assumere unicamente la qualità processuale di soggetto danneggiato5.

La condotta idonea a integrare la fattispecie si sostanzia nell’inadempimento di uno specifico provvedimento, emanato dall’Autorità competente e intrinsecamente legittimo. Innanzitutto, perché questo risulti penalmente rilevante, deve trattarsi di un provvedimento, di natura amministrativa, tipico, nominato e imperativo, nonché manifestante la volontà di un soggetto dotato di poteri autoritativi6.

Perché sia legittimo, inoltre, l’atto amministrativo deve essere dato per almeno una delle quattro ragioni elencate dalla norma, ossia: ragioni di giustizia, che riguardano in genere l’attuazione del diritto oggettivo, sia da parte del giudice sia da parte del pubblico ministero e della polizia giudiziaria7; ragioni di sicurezza pubblica, ovvero finalizzate al mantenimento di incolumità, sicurezza e proprietà dei cittadini; ragioni di ordine pubblico, cioè riguardanti la tutela della tranquillità pubblica, della pace sociale, del regolare andamento della convivenza civile8; ragioni di igiene, coincidenti con finalità di sanità pubblica.

All’evidenza, le ultime due ragioni appaiono quelle fondanti i recenti interventi autoritativi.

La condotta penalmente rilevante può consistere in un’azione od omissione, a seconda che il provvedimento rechi rispettivamente un divieto o un comando.

Appare appena il caso di notare che, secondo dottrina e giurisprudenza tradizionali, una volta consumata la contravvenzione, non assumono alcun rilievo dirimente la cessazione delle contingenze che determinarono l’adozione del provvedimento ovvero l’annullamento dell’atto medesimo9.Anche la sopravvenuta revoca dell’imposizione amministrativa non è utile a elidere la rilevanza penale del comportamento vietato10.

È bene osservare, inoltre, che non rivestirebbe alcuna importanza neppure la modifica, successiva alla consumazione del reato, delle norme alla stregua delle quali va verificata la legittimità del provvedimento. A parere di autorevole dottrina, in applicazione del principio tempus regit actum, applicabile alle norme extrapenali, ridetta verifica deve essere compiuta in relazione alle norme vigenti al tempo della condotta di inosservanza11.

Ciò posto, e considerato che il reato può essere indifferentemente commesso a titolo di dolo o di colpa, in quanto contravvenzionale, può riconoscersi una (pur limitata, data la diffusione capillare con ogni mezzo di comunicazione dei provvedimenti attuali in materia) efficacia scriminante all’ignoranza incolpevole dell’ordine dell’Autorità, quindi all’errore incolpevole sul contenuto dell’ordine stesso (ai sensi dell’art. 47 c. 1 c.p.); ovvero ad evidenti ipotesi di buona fede, nel caso in cui si accerti che l’obbligo di adempiere al comando sia rimasto inosservato per essere stato il destinatario indotto —da assicurazioni provenienti da fonti credibili —a ritenere che il comando dovesse considerarsi caducato12.

Il testo dell’art. 650 c.p. riporta una esplicita riserva di applicabilità della contravvenzione “se il fatto non costituisce un più grave reato”.

Dottrina e giurisprudenza hanno quindi riconosciuto che non si verifica concorso di reati (e, di conseguenza, si applica esclusivamente la fattispecie più grave) quando il fatto realizzi uno dei delitti previsti dagli artt. 270 ult.c., 271cpv., 328, 329, 336, 337, 338, 366, 388, 388 ter, 389, 450 cpv., 509, 60713; ovvero quando il provvedimento dell’autorità rimasto inosservato sia munito di proprio specifico meccanismo sanzionatorio14.

Qualora la condotta, invece, integri un reato di pari o minore gravità rispetto alla contravvenzione in esame, i rapporti fra le norme incriminatrici sono regolati dall’art. 15c.p..

Ne deriva che l’applicabilità della norma in parola è comunque da escludersi nel caso in cui il diverso reato costituisca titolo speciale rispetto ad esso. Tali devono considerarsi, ad esempio, gli artt. 651, 652, 659, cpv., 668 c.2, 679ult. c., 681, 698, 716 cpv.; 93 c.p.m.g.; 173 e 246 c.p.m.p.; 1094, 1095 e 1174 cod. nav.; 18 e 24 ult. c., R.D. 18.6.1931, n. 77315.

Tra le norme richiamate, come può osservarsi, non figurano le fattispecie di cui agli artt. 483, 438 e 452 c.p., che pure possono concretizzarsi nella situazione attuale. I diversi titoli di reato, pertanto, ben possono concorrere, in quanto tutti più gravi ed aventi ad oggetto beni giuridici (connessi ma) del tutto differenti rispetto all’art. 650 c.p.. Ciò implica che non sussistono i presupposti applicativi del principio di specialità ex art. 15 c.p. e che, quindi, in caso di plurime violazioni, al reo potranno essere imputate più fattispecie di reato contemporaneamente.

Con riferimento all’autodichiarazione richiesta per motivare gli spostamenti da e verso la propria abitazione, viene dunque in rilievo il già citato art. 483 c.p., il quale punisce chiunque attesti falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità, con la reclusione fino a due anni (non inferiore nel minimo a tre mesi ove le false attestazioni vengano prodotte in atti dello stato civile).

Si tratta di delitto, tradizionalmente considerato di natura plurioffensiva in quanto lesivo sia di fiducia e sicurezza delle relazioni giuridiche, sia dei singoli interessi che trovano tutela nella genuinità e veridicità delle dichiarazioni che godono di particolare credito nei rapporti della vita comune16.

L’oggetto materiale su cui incide la condotta di falsità va individuato, nello specifico, nell’autodichiarazione ai sensi degli artt. 46 e 47 del DPR n. 445/2000, da rilasciare a richiesta agli operatori di polizia.

In tale documento si deve specificare, oltre ai propri dati personali e le località da e verso le quali si transita, di essere a conoscenza delle misure di contenimento del contagio di cui al DPCM del 09/03/2020 e delle eventuali conseguenze sanzionatorie in caso di inottemperanza. Preme, soprattutto, dichiarare le specifiche ragioni di spostamento, che devono essere ricomprese nel tassativo elenco di: comprovate esigenze lavorative; situazioni di necessità; motivi di salute; rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza.

Autore del delitto può essere chiunque, stante la chiara formulazione della norma. Occorre tuttavia evidenziare che rileva, ai fini dell’applicabilità della sanzione, solo la falsa attestazione che sia prodotta al pubblico ufficiale (e non anche all’incaricato di pubblico servizio, a mente dell’operatività dell’art. 493 c.p.).

Non vi è dubbio, quindi, che la falsa dichiarazione rilasciata all’operatore di polizia, addetto ai controlli sul territorio, integri reato.

Il delitto si realizza mediante dolo generico, che si manifesta nella volontà cosciente di commettere il fatto e nella consapevolezza di agire contro il dovere, giuridicamente imposto, di dichiarare la verità17.

Un motivo di assoluzione, tuttavia, può ravvisarsi nel caso in cui la falsità risulti essere semplicemente dovuta a una leggerezza o a una negligenza, non essendo prevista nel vigente sistema la figura del falso documentale colposo18.

Infine, merita soffermarsi sulle disposizioni contenute negli artt. 438 e 452 c.p., entrambe opportunamente collocate nel Titolo VI del Libro II c.p., dedicato ai delitti contro l’incolumità.

La prima norma (dall’eloquente titolo “Epidemia”), prevede e punisce con l’ergastolo la condotta di chiunque cagioni un’epidemia mediante la diffusione di germi patogeni. Il connesso art. 452 c.p. (“Delitti colposi contro la salute pubblica”), estende la punibilità dei fatti preveduti al citato art. 438 a chiunque li commetta per colpa, stabilendo al contempo pene più mitigate in funzione del differente elemento soggettivo (reclusione da tre a dodici anni, se dal fatto deriva la morte di più persone; reclusione da uno a cinque anni, nei casi per i quali l’art. 438 c.p. preveda l’ergastolo).

In particolare, il delitto di cui all’art. 452 apre la serie delle norme poste a tutela dell’incolumità nello specifico ambito della salute pubblica19, e si propone di evitare che il contagio di malattie infettive, che abbia già interessato un certo numero di individui, non ne colpisca altri, in modo da incrinare la sicurezza delle condizioni di salute della collettività20.

Bene giuridico presidiato è quello della salute pubblica, che discende direttamente dalla previsione costituzionale di cui all’art. 32. In dottrina si ritiene che il codice penale prenda in considerazione esclusivamente le cause che presentano una concreta attitudine a provocare una infermità o una malattia, ovvero ogni morbo o trauma suscettibile di turbare in modo rilevante l’equilibrio anatomico-funzionale o psichico della persona umana21.

Il reato è comune, atteso che la disposizione afferma la configurabilità da parte di “chiunque”. Si rende tuttavia necessaria una specificazione: la norma, infatti, non punisce indifferentemente chiunque provochi un’epidemia, ma solo chi la cagioni attraverso la diffusione di germi patogeni di cui abbia il possesso, anche in vivo22.

Deve pertanto escludersi che una persona, affetta da polmonite interstiziale da COVID-19, possa per ciò solo essere identificata come autore del reato, se non ha anche diffuso l’agente patogeno con comprovate volontà e consapevolezza di determinare l’evento epidemia.

Il reato in esame è di pericolo, costituendo l’epidemia una fonte di rischio per un numero indeterminato di persone. Differenti voci dottrinali sostengono si possa trattare di reato di danno, che si concretizzerebbe nell’insorgere delle malattie. Propendere per l’una o per l’altra tesi ha, come conseguenza concreta, la configurabilità del tentativo (ad esempio, nel caso in cui la condotta abbia prodotto il contagio di una sola persona).

La condotta incriminata è causalmente orientata, vista la formulazione “mediante la diffusione di germi patogeni”. Non rileva la modalità concreta di diffusione (ad esempio, su superfici inerti, in acqua, in alimenti, in luoghi aperti o chiusi), ma soltanto l’utilizzazione di un mezzo fraudolento per favorire il contagio.

In ogni caso, per “epidemia” si intende una specifica malattia infettiva che, sviluppatasi in maniera più o meno brusca, colpisce gruppi rilevanti della popolazione, per poi attenuarsi più o meno rapidamente dopo aver compiuto il suo corso23.

Altri Autori hanno altresì ristretto la definizione, ricomprendendovi non qualunque malattia infettiva, bensì esclusivamente quella suscettibile di diffondersi nella popolazione per la facile propagazione dei suoi germi, in modo da colpire nel medesimo contesto temporale un elevato numero di persone24.

La giurisprudenza di merito ha indicato i seguenti connotati dell’epidemia: il carattere contagioso del morbo; la rapidità della diffusione e la durata limitata del fenomeno; il numero elevato delle persone colpite, tale da destare un notevole allarme sociale e correlativo pericolo per un numero indeterminato e notevole di persone; l’estensione territoriale di una certa ampiezza, di modo che risulti interessato un territorio abbastanza vasto da meritare il nome di regione e, di conseguenza, una comunità abbastanza numerosa da meritare il nome di popolazione25.

In tale scenario, si può escludere l’integrazione della fattispecie in parola nell’ipotesi in cui la malattia si manifesti in ambiente ristretto e rimanga localizzata, come per esempio in una comunità familiare, ovvero all’interno di una struttura ospedaliera26.

Infine, l’art. 452 c.p. chiude il Capo III del Titolo VI, Libro II, dedicato ai delitti colposi di comune pericolo contro la pubblica incolumità. Come anticipato, la norma estende la punibilità a chi commetta il delitto di epidemia a titolo di colpa, rendendo in tal modo applicabili le generali regole di cui all’art. 43 c.p..

In proposito, merita osservare che detta disposizione trova, nella realtà, maggiori possibilità di applicazione, non potendosi rinvenire pronunce per il delitto di epidemia dolosa (similmente a quanto accade in relazione ad alcuni delitti contro la pubblica incolumità, quali ad esempio il naufragio, che si realizza, in concreto, maggiormente in forma colposa).

In conclusione, come si può agevolmente notare, le conseguenze sanzionatorie cui si espone chi dovesse violare i precetti normativi sono piuttosto gravose, estendendosi dalla previsione contravvenzionale dell’ammenda o dell’arresto, fino all’ergastolo nei casi più estremi tra quelli citati.

La possibilità che i titoli di reato possano essere contestati contemporaneamente in capo al medesimo soggetto rende ancora più temibile la risposta punitiva da parte dello Stato.

Risposta punitiva che, in quanto micidiale, deve essere azionata come extrema ratio, ma che, purtroppo, appare quantomai necessaria, atteso il noto verificarsi di atteggiamenti dettati dal panico e potenzialmente idonei a favorire un’incontrollata diffusione del contagio.


Avv. Ilaria Romano

Docente a contratto di Procedura Penale


1 https://www.ilmessaggero.it/italia/coronavirus_codogno_ultime_notizie_news_contagi-5103344.html, consultato il 10/03/2020 alle ore 23:42.

2 v. nota n. 1.

3 Sabatini, “Le contravvenzioni nel codice penale vigente”, Milano, 1961, 138; “Relazione sui libri II e III del Progetto definitivo di un nuovo codice penale”, in Lav. prep., V, 2, Roma, 1929, pp. 203 e 479.

4 Cfr., sul punto, Cass. Pen., Sez. I, 21/10/2014, n. 46004.

5 Lo afferma Cass. Pen., Sez. III, 25/0272016, n. 32587.

6 Manzini, “Trattato di diritto penale italiano”, vol. X, 1986, p. 25; G. Sabatini, op. cit., p. 154.

7 Antolisei, “Manuale di diritto penale. Parte speciale”, vol. II, 2016, p. 464.

8 Calzolari, “Art. 650 e riserva di legge in materia penale”, in Arch. Pen., 1971, vol. II, p. 273.

9 Romano, “Commentario sistematico del codice penale”, vol. I, p. 59 (e autori ivi citati).

10 Manzini, op. cit, p. 51; G. Sabatini, op. cit., p. 140.

11 Pagliaro, “Riserva di legge, elementi normativi, e questioni pregiudiziali”, in IP, 1977, p. 392.

12 Cass. pen. Sez. I, 13/10/1992, Santocono, in Giur. It., 1994, II, p. 263.

13 Manzini, op. cit., p. 15; G. Sabatini, op. cit., p. 135.

14 Cfr., ex multis, Cass. Pen.,Sez. III, 09/05/2018, n. 20417.

15 Secondo Manzini, op. cit., p. 17; nello stesso senso G. Sabatini, op. cit, p. 136.

16 In dottrina, v. Antolisei, op. cit., p. 63. In giurisprudenza, cfr. Cass. pen., SS.UU., 25710/2007, n. 46982; Cass. pen., Sez. III, 16/10/2014, n. 2511.

17 Garofoli, “Compendio Superiore di Diritto Penale. Parte speciale”, 2018, p. 388.

18 Sul punto, Cass. Pen., Sez. V, 02/04/2015, n. 38937.

19 Ardizzone, “Epidemia”, in Digesto pen., IV, Torino, 1990, p. 253.

20 Ardizzone, op. cit., ibidem.

21 Piccinino, “I delitti contro la salute pubblica”, Milano, 1968, p. 36.

22 Garofoli, op. cit., p. 345.

23 Piccinino, op. cit., p. 124.

24 Cfr. sul punto Manzini, in op. cit., p. 398, il quale richiede, altresì, il carattere della straordinarietà.

25 Cfr. Tribunale di Bolzano, 13/03/1979; in senso conforme, Tribunale di Savona, ufficio indagini preliminari, 06/02/2008, che ha escluso il configurarsi del reato nel caso in cui l'insorgere e lo sviluppo della malattia si esauriscano in un ristretto numero di persone. Il Tribunale di Bolzano, con pronuncia del 20/06/1979, richiede altresì l’incontrollabilità del diffondersi del male.

26 Tribunale di Roma, Sez. VII, 22/03/1982.

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