Corte di giustizia dell’Unione Europea, IV sezione, 3.2.2021
(cause riunite C-155/19 e C-156/19)
In seguito all’avvio di procedura negoziata organizzata dalla FIGC ai fini dell’affidamento dei servizi di facchinaggio al seguito delle squadre nazionali di calcio e presso il magazzino della FIGC in Roma per una durata di tre anni, a cui è stata invitata l’impresa D.V., la Federazione aggiudicava l’appalto ad altra impresa C.. A questo punto, la D.V. contestava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio le modalità di svolgimento di detta procedura, sostenendo che la FIGC doveva essere considerata come un organismo di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del Codice dei contratti pubblici e avrebbe dunque dovuto rispettare le regole di pubblicità previste da tale codice.
Il T.a.r. accoglieva il ricorso e annullava l’aggiudicazione a favore della C..
Adìto il Consiglio di Stato, per la riforma della sentenza resa dal Giudice di primo grado, il Consesso decideva di sospendere il processo e di sottoporre alla CGUE le seguenti questioni pregiudiziali: «1) a) Se sulla base delle caratteristiche della normativa interna relativa all’ordinamento sportivo la [FIGC] sia qualificabile come organismo di diritto pubblico, in quanto istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; b) se in particolare ricorra il requisito teleologico dell’organismo nei confronti della [FIGC] pur in assenza di un formale atto istitutivo di una pubblica amministrazione e malgrado la sua base associativa, in ragione del suo inserimento in un ordinamento di settore (sportivo) organizzato; secondo modelli di stampo pubblicistico e del vincolo al rispetto dei principi e delle regole elaborate dal [CONI] e dagli organismi sportivi internazionali, attraverso il riconoscimento a fini sportivi dell’ente pubblico nazionale; c) se inoltre tale requisito possa configurarsi nei confronti di una Federazione sportiva quale la [FIGC], dotata di capacità di autofinanziamento, rispetto ad un’attività non a valenza pubblicistica quale quella oggetto di causa, o se invece debba considerarsi prevalente l’esigenza di assicurare in ogni caso l’applicazione delle norme di evidenza pubblica nell’affidamento a terzi di qualsiasi tipologia di contratto di tale ente. 2) a) Se sulla base dei rapporti giuridici tra il CONI e la FIGC (...) il primo disponga nei confronti della seconda di un’influenza dominante alla luce dei poteri legali di riconoscimento ai fini sportivi della società, di approvazione dei bilanci annuali e di vigilanza sulla gestione e il corretto funzionamento degli organi e di commissariamento dell’ente; b) se per contro tali poteri non siano sufficienti a configurare il requisito dell’influenza pubblica dominante propria dell’organismo di diritto pubblico, in ragione della qualificata partecipazione dei presidenti e dei rappresentanti delle Federazioni sportive negli organi fondamentali del [CONI]».
Con decisione del 3 Febbraio 2021 la Corte di Giustizia dell’UE si è pronunciata sul rinvio pregiudiziale operato dal C.d.S. con le ordinanze del 17.1.2019, osservando quanto segue.
Occorre ricordare, innanzitutto, che, a norma dell’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettere da a) a c), della direttiva 2014/24, un’entità deve essere qualificata come «organismo di diritto pubblico» qualora essa, in primo luogo, sia stata istituita per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, in secondo luogo, sia dotata di personalità giuridica e, in terzo luogo, sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la sua gestione sia posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi, oppure il suo organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico. I tre requisiti di cui alle lettere da a) e c) sono cumulativi, mentre i tre criteri menzionati nell’ambito del terzo requisito sono alternativi (così, sentenza 5.10.2017 C-567/5, EU:C:2017:736).
Sulla prima questione, si desumono le seguenti considerazioni dirimenti poste dalla Corte: i) dai chiarimenti forniti dal giudice del rinvio, in Italia, l’attività di interesse generale costituita dallo sport viene realizzata da ciascuna delle federazioni sportive nazionali nell’ambito di compiti a carattere pubblico espressamente attribuiti a queste federazioni dall’articolo 15, comma 1, del decreto legislativo n. 242 e tassativamente elencati all’articolo 23, comma 1, dello Statuto del CONI (punto 38); e che ii) il fatto che una federazione sportiva nazionale sia dotata di una capacità di autofinanziamento in relazione, segnatamente, alle attività prive di carattere pubblico da essa esercitate non può presentare, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, alcuna rilevanza, dato che, infatti, una siffatta capacità di autofinanziamento è ininfluente sull’attribuzione di compiti a carattere pubblico (punto 44).
Mentre, sulla seconda questione, sicuramente più controversa e decisiva ai fini del rinvio pregiudiziale, la Corte osserva che iii) risulta, ad eccezione dei settori nei quali il CONI è legittimato a intervenire e ad esercitare un controllo, che dette federazioni beneficiano di un’ampia autonomia per quanto riguarda la propria gestione e la gestione dei diversi aspetti della disciplina sportiva di cui esse si occupano, tenendo presente che i loro rapporti con il CONI sono limitati, prima facie, al rispetto, da parte loro, degli orientamenti e delle regole generali dettate dal CONI stesso (punto 55); iv) l’autonomia di gestione conferita alle federazioni sportive nazionali in Italia sembra dunque, in linea generale, deporre in senso contrario all’esistenza di un controllo attivo da parte del CONI esteso a tal punto che quest’ultimo potrebbe influire sulla gestione di una federazione sportiva nazionale come la FIGC, segnatamente in materia di affidamento di appalti pubblici (punto 57); v) una presunzione siffatta può essere rovesciata qualora sia dimostrato che, nei fatti, i diversi poteri spettanti al CONI nei confronti della FIGC hanno l’effetto di creare una dipendenza di tale federazione rispetto al CONI, tale per cui quest’ultimo possa influire sulle decisioni di detta federazione in materia di appalti pubblici (punto 58); vi) spetta al giudice del rinvio verificare se i diversi poteri spettanti al CONI nei confronti della FIGC mostrino, nel complesso, l’esistenza di una dipendenza cui si accompagna una siffatta possibilità di influenza. Se tale verifica incombe esclusivamente al giudice del rinvio, la Corte può, nondimeno, statuendo su un rinvio pregiudiziale, fornire, se del caso, delle precisazioni intese a guidare il giudice nazionale nella propria decisione (v., in tal senso, sentenza del 2 maggio 2019, Fundación Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida Queso Manchego, C-614/17, EU:C:2019:344, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata, punto 59).
Quindi, in base alle considerazioni supra richiamate ed alle più estese argomentazioni in sentenza a cui si rimanda, la Corte ha così deciso:
1) L’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettera a), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, deve essere interpretato nel senso che un’entità investita di compiti a carattere pubblico tassativamente definiti dal diritto nazionale può considerarsi istituita per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, ai sensi della disposizione sopra citata, quand’anche essa sia stata creata non già sotto forma di amministrazione pubblica, bensì di associazione di diritto privato, e alcune delle sue attività, per le quali essa è dotata di una capacità di autofinanziamento, non abbiano carattere pubblico.
2) Il secondo dei criteri alternativi previsti dall’articolo 2, paragrafo 1, punto 4, lettera c), della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che, nel caso in cui una federazione sportiva nazionale goda, in virtù del diritto nazionale, di autonomia di gestione, la gestione di tale federazione può considerarsi posta sotto la vigilanza di un’autorità pubblica soltanto qualora da un’analisi complessiva dei poteri di cui tale autorità dispone nei confronti della federazione suddetta risulti che esiste un controllo di gestione attivo il quale, nei fatti, rimette in discussione l’autonomia di cui sopra fino al punto di consentire all’autorità summenzionata di influire sulle decisioni della federazione stessa in materia di appalti pubblici. La circostanza che le varie federazioni sportive nazionali esercitino un’influenza sull’attività dell’autorità pubblica in questione in virtù della loro partecipazione maggioritaria in seno ai principali organi collegiali deliberativi di quest’ultima è rilevante soltanto qualora sia possibile dimostrare che ciascuna delle suddette federazioni, considerata singolarmente, è in grado di esercitare un’influenza significativa sul controllo pubblico esercitato da tale autorità nei confronti della federazione stessa, con la conseguenza che tale controllo venga neutralizzato e la federazione sportiva nazionale torni così ad avere il dominio sulla propria gestione, e ciò malgrado l’influenza delle altre federazioni sportive nazionali che si trovano in una analoga situazione.
Alla luce delle precisazioni assunte dalla CGUE, intese a guidare il giudice nazionale nella propria decisione, dovrà essere a questo punto il Consiglio di Stato a verificare, nel caso concreto, se il CONI opera nei fatti un controllo attivo nei confronti della FIGC tale da incidere anche sulle decisioni della federazione in materia di appalti (secondo un criterio concorrenziale), tenuto conto anche della partecipazione maggioritaria in seno ai principali organi collegiali deliberativi da parte delle varie federazioni sportive.