• SGS - Redazione

Riflessioni in materia di sicurezza alimentare. Risk regulation, Ogm e Novel Food

Il presente elaborato mira ad approfondire, seppur brevemente, l’attuale legislazione in materia di sicurezza e qualità dei prodotti agro-alimentari, sempre più orientata alla ricerca del difficile contemperamento della libera circolazione degli alimenti con la tutela della salute umana e animale.

Se, da un lato, i produttori alimentari sono sempre più spinti verso una maggiore attenzione alla cura dell’intero percorso dell’alimento, attraverso la c.d. “tracciabilità di filiera”, dall’altro accresce nei consumatori l’incertezza sulla qualità degli alimenti immessi nel commercio, dettata anche dal timore e dalla diffidenza nei confronti dei prodotti c.d. non convenzionali, risultato dello sviluppo tecnologico.

L’ormai diffusa convinzione di vivere in una “società del rischio” impone di esaminare l’approccio precauzionale adottato dal legislatore europeo con il Reg. (CE) n. 178/2002, nonché la controversa interazione tra scienza e diritto nell’analisi del rischio (c.d. risk regulation).

Scopo primario e tanto auspicato dagli esperti, infatti, è pervenire ad un giudizio di adeguatezza ed efficacia pratica di tali forme di tutela principalmente basate su un rimedio di tipo non successivo, bensì preventivo del danno; forme che trovano esacerbazione con particolare riferimento alla produzione e circolazione di organismi geneticamente modificati (OGM) e all’autorizzazione di nuovi alimenti (c.d. Novel Food).

Proprio sulle implicazioni di tali prodotti nel mercato globale sarebbe opportuno riflettere e argomentare, onde valutare l’ammissibilità di una regolamentazione unitaria e accentrata in grado di disciplinare le modalità di coesistenza fra tali prodotti e quelli tradizionali.

L’incertezza sulla sicurezza dei prodotti alimentari, generata dai progressi scientifici ed, in particolare, dall’impiego delle più moderne tecniche dell’ingegneria genetica, ha sollecitato, negli ultimi anni, l’affermarsi di una giuridificazione del settore alimentare sempre più orientata verso un approccio etico e attento alla cura dell’intero percorso dell’alimento 1(dalla produzione alla conservazione, trasformazione e distribuzione, mediante la cd. “tracciabilità di filiera”) e al rispetto della qualità e della trasparenza nelle dinamiche commerciali (etichettatura e obblighi informativi).

La “sicurezza alimentare” viene intesa non più soltanto come strumento di risoluzione del problema della sperequazione alimentare, tanto presente nelle società più evolute, bensì di tutela dei consumatori dai rischi derivanti dall’immissione in commercio di prodotti alimentari difettosi o non sicuri o anche (a costi minori) di alimenti “non convenzionali”, sostitutivi di quelli tradizionali (poiché considerati “sostanzialmente equivalenti”), come gli OGM e i Novel Foods2, di cui si tratterà meglio nel corso della trattazione.

I progressi tecno-scientifici fanno sì che il diritto, per definizione chiamato a regolare gli aspetti del vivere comune, si adegui costantemente alla scienza3e ciò accade, in particolare, nel contesto dell’Unione Europea, laddove le applicazioni scientifiche finiscono col condizionare il processo decisionale e politico, diretto alla regolazione di quei settori in cui il rischio assume un ruolo significativo.

Nel campo della sicurezza alimentare si assiste, da un lato, ad un’innovazione giuridica attraverso l’introduzione di moduli operativi e strumenti innovativi, prima sconosciuti agli ordinamenti nazionali ( si pensi, come già anticipato, alla normativa in materia di organismi geneticamente modificati o a quella dei Novel Food); dall’altro, ad una tendenza protezionistica perennemente in bilico fra tutela contro i rischi alimentari e libera circolazione delle merci, la quale rappresenta uno dei pilastri del mercato unico, nonché il nucleo di sviluppo dell’Unione Europea.

Su tale ultimo aspetto si osserva, infatti, che gli alimenti sono considerati a tutti gli effetti beni suscettibili di valutazione economica riconducibili al concetto di “merce”4e sono, pertanto, sottoposti alle disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea sulla libera circolazione delle merci (artt. 28-44) e sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri (artt. 114-118).

La prima legge quadro del diritto alimentare riferita espressamente alla food safety è costituita dal Reg. (CE) n. 178/2002 del Parlamento Europeo e del Consiglio che ha istituito l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare5, la quale fissa le procedure relative alle precauzioni da adottare nella produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari., insieme ai regolamenti 04/852, 04/853 e 04/854 (quest’ultimo abrogato con effetto dal 14 dicembre 2019 dal regolamento (UE) 2017/625).

Detto Regolamento prevede l’obbligo, in capo ai produttori e ai distributori dei prodotti alimentari, di immettere sul mercato prodotti conformi a predeterminati standards di sicurezza e detta regole puntuali relative all’analisi del rischio (art.6), al principio di precauzione (art. 7), alla tutela degli interessi dei consumatori (art. 8), alla trasparenza nell’elaborazione della legislazione alimentare (art. 9) all’informazione del consumatore (art. 10), agli obblighi di sicurezza per gli operatori del settore (artt. 11-20) e alle procedure relative alle situazioni di emergenza alimentare (50-57).

Benché siano indiscutibili gli straordinari risultati conseguiti dal progresso tecnico-scientifico e i benefici apportati dalla scienza nel settore alimentare, si registra, tuttavia, un progressivo aumento delle circostanze in cui i dati scientifici risultano incerti, insufficienti o suscettibili di interpretazioni divergenti, tanto da affermarsi in molti la convinzione di vivere in una vera e propria “società del rischio”.6

La regolazione risk-basedprende forma nella legislazione alimentare proprio con il citato Reg. (CE) n. 178/2002, il quale definisce il “rischio” come “funzione della probabilità e della gravità di un pericolo” (art. 3, n. 9), ossia di un “agente biologico chimico o fisico contenuto in un alimento o mangime o condizione in cui un alimento o mangime si trova in grado di provocare un effetto nocivo sulla salute” (art. 3, n. 14).

Stando, dunque, a quanto lapidariamente affermato dall’art. 14.1 del Reg. “gli alimenti a rischio non possono essere immessi sul mercato”, risultando tali quando considerati dannosi per la salute o inadatti al consumo secondo “i probabili effetti immediati e/o a breve termine e/o a lungo termine dell’alimento sulla salute di una persona che lo consuma e su quella dei discendenti”, nonché secondo “i probabili effetti tossici o cumulativi di un elemento” (art. 14, par. 2, pp. 2 e 4, lett. a) e b)).

Ove i prodotti alimentari non risultino conformi ai requisiti di sicurezza di cui agli artt. 14 e 15, gli operatori del settore devono intervenire attraverso: il ritiro, richiamo o distruzione del prodotto non conforme, la collaborazione con le autorità competenti, nonché l’informazione dei consumatori.

La regolazione del rischio (c.d. risk regulation) avviene per fasi.

Innanzitutto, si procede ad una valutazione del rischio ( detta risk assessment), ossia ad una valutazione, mediante metodo scientifico, della probabilità e della gravità dell’effetto nocivo di un alimento o mangime sulla salute, derivante dalla presenza di un pericolo (art. 3, punto 11).

A tale controllo è deputata l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare, a cui giungono le comunicazioni degli Stati membri o delle Autorità nazionali, dei consumatori, delle imprese alimentari, della comunità accademica e degli interessi alla sicurezza alimentare (art. 3, punto 13).7

Identificati gli eventuali rischi per la salute derivanti dall’assunzione di un alimento, sulla base dei dati raccolti si procede, quindi, all’adozione di misure volte ad evitare che si verifichino, appunto, conseguenze dannose. In altri termini, si passa alla fase politico-decisionale della gestione del rischio (detta risk management) affidata, a livello europeo, alla Commissione Europea e, a livello nazionale, alle autorità competenti; essa avviene secondo il principio di precauzione (art. 7) e l’analisi tra le varie alternative di intervento, compiendo, se necessario, adeguate scelte di prevenzione e di controllo (art. 3, punto 12).

In conclusione, si procede alla comunicazione del rischio (c.d. risk communication), ossia “lo scambio interattivo di informazioni e pareri riguardanti gli elementi di pericolo e i rischi, i fattori connessi al rischio e la percezione” di esso, tra tutti i soggetti responsabili della gestione, i consumatori, le imprese alimentari, la comunità scientifica e gli altri interessati.

Nonostante l’appena descritta risk regulationsi atteggi, nel settore alimentare, a meccanismo di garanzia per un elevato livello di protezione della salute e di buon funzionamento del mercato interno, ove questa risultasse sorretta esclusivamente dall’imperio dell’analisi tecnico-scientifica, non sarebbe in grado di dare una risposta certa proprio in quei casi caratterizzati da incertezza scientifica.

A ciò si pone rimedio mediante il ricorso al principio di precauzione, quale strumento di regolazione della “scienza incerta” e criterio cui ispirarsi nell’adozione di politiche e decisioni normative in cui risulta necessario individuare un punto di compatibilità tra lo sviluppo tecnico-scientifico e la regolazione di rischi associati a tale sviluppo.

Tale principio, menzionato nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea limitatamente alla protezione ambientale8, appare meglio descritto nel Libro Verde sui Principi Generali della Legislazione Alimentare nell’Unione Europea del 30 aprile 1997, secondo il quale le misure volte a garantire un elevato livello di tutela devono basarsi su una valutazione dei rischi e di tutti i fattori interessati, come gli aspetti tecnologici, i dati scientifici disponibili di ispezione, campionamento e prova ma, ove ciò non sia possibile, è indispensabile ricorrere al principio di precauzione, inteso come insieme di misure cautelative da adottare senza dover attendere la disponibilità di tutte le conoscenze scientifiche del caso9, come chiarito anche dalla Corte di Giustizia Europea.10

Tale principio, in una logica di tipo preventivo, legittima l’imposizione di determinate cautele in una fase anteriore a quella in cui devono essere disposti gli interventi preordinati alla tutela dal pericolo.

Si tratta, quindi, di un’anticipazione della soglia di intervento che giustifica una restrizione di alcuni diritti e libertà, come l’iniziativa economica privata, in ragione della peculiare natura e importanza di beni, quali la salute e l’ambiente, la cui compromissione non potrebbe essere adeguatamente rimediata attraverso un intervento successivo, tenuto conto di una dimensione spaziale e temporale ormai “liquida”11e caratterizzata da un’ incontrollabile e rapida diffusività di fonti ed eventi potenziali di danno.

Va chiarito, in ogni caso, che tale principio può essere invocato solo in presenza di rischi potenziali, non potendo, in alcun caso, tradursi in una presa di decisione arbitraria.

Quanto, poi, alle specifiche misure, esse possono assumere la forma sia di un agire che di un non agire e, in taluni casi, può comportare una clausola di inversione dell’onere della prova sul produttore, il fabbricante o l’importatore.

In altri termini, viene a configurarsi una vera e propria presunzione di nocività di un alimento sospetto, superabile solo ove, nel corso di un opportuno procedimento di autorizzazione all’immissione sul mercato, il produttore (o il fabbricante o l’importatore) riesca a fornire la prova dell’innocuità del prodotto.

Ciò detto, si osserva che uno dei terreni di elezione del principio di precauzione è costituito dalla coltivazione e diffusione di prodotti transgenici o dei c.d. Novel Food , le cui regolamentazioni sembrano ben esemplificare le principali problematiche che emergono nello scenario della risk regulation in campo agro-alimentare.

E’ evidente a tutti come la ricerca, negli anni, sia andata affermandosi sempre di più, attraverso la nascita e lo sviluppo di biotecnologie che, in senso lato, possono essere definite come un insieme di procedimenti tecnici atti a modificare la struttura e la funzione di organismi viventi per la produzione di materiali biologici utili nella medicina, nell’industria e nell’agricoltura.12

L’affermarsi di tali tecniche rappresenta, certamente, un’opportunità di miglioramento della qualità della vita dell’uomo, se si tiene conto delle molteplici applicazioni in campo biomedico, chimico e farmaceutico.

Non mancano, tuttavia, forti perplessità circa l’impiego di tali biotecnologie in campo agricolo e alimentare, le quali hanno alimentato un dibattito attorno alla necessità di intervenire nella gestione del rischio determinato dall’impiego di organismi transgenici, per i possibili effetti che potrebbero derivarne sull’ambiente e sulla salute dell’uomo.13

Con il termine “OGM” si fa riferimento alla produzione di organismi il cui patrimonio genetico ha subito delle modificazioni mediante un procedimento scientifico d’inserimento di uno o più geni di altra specie, dando origine ad altri organismi dalle caratteristiche nuove.

In campo agro-alimentare, il fine di tali tecniche è quello di produrre specie vegetali dotate di caratteristiche, quali resistenza ad ambienti ostili, inattaccabilità dai patogeni, capacità di adattamento, maggior apporto nutritivo ecc., che rendono il loro impiego particolarmente utile e redditizio.14